Wahlrecht oder Wahlpflicht?

von Siegfried Schiele
(ehemaliger Direktor der Landeszentrale)

Nach Art. 20 des Grundgesetzes (GG) geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Dieser demokratische Kernsatz ist begleitet von der Aussage, dass diese Gewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt wird.

Auch die Verfassung des Landes Baden-Württemberg geht in Art. 25 fast wörtlich von denselben Grundsätzen aus. Wahlen sind also das zentrale politische Ereignis, bei dem die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk am sichtbarsten zum Ausdruck kommt. Dass die Praxis oft etwas bescheidener aussieht, schmälert den Anspruch nicht. Eine lebendige Demokratie muss sich darum kümmern, dass die Wahlen Kristallisationspunkt und Ausdruck demokratischen Willens sein können.

An dieser Stelle braucht nicht ausführlich auf die Funktion von Wahlen eingegangen werden. Wahlen geben Parlament und Regierung die Legitimation für ihr Wirken. Sie wirken in gleicher Weise als Kontrolle der Amts- und Mandatsträger. Außerdem stellen die Wahlen einen Konkurrenzkampf um Macht und Ämter dar. Schließlich werden bei Wahlen unterschiedliche Interessen gebündelt und integriert.


Von elementarer Bedeutung ist in einer Demokratie die Wahl auf Zeit. Bei Wahlen sollte die Revision einer einmal getroffenen Entscheidung stets akut werden können.


In Anbetracht der großen Bedeutung von Wahlen könnte man aus dem Wahlrecht eine dem demokratischen Verhalten gemäße Wahlpflicht ableiten. Eine solche Verpflichtung gibt es in manchen Ländern (z.B. Belgien). Dennoch setzt sich mehr und mehr die Meinung durch, dass das demokratische Gemeinwesen nicht auf Zwang, sondern auf der freien Initiative der Bürger beruht.


Das Wahlrecht ist ein Anspruch, der in der Geschichte lange genug umkämpft war und daher kaum zu einer rechtlichen Verpflichtung degradiert werden kann. Es handelt sich aber um eine moralische Pflicht, auf deren Erfüllung eine funktionierende Demokratie angewiesen ist.

 

Was Nichtwähler bedenken sollten

Wenn man die Beteiligung an Wahlen in der Bundesrepublik überprüft, so hat es lange Zeit - verglichen mit anderen Ländern - wenig Anlass zur Besorgnis gegeben. Wahlbeteiligungen von etwa 90% bei Bundestagswahlen waren kaum zu steigern. Soziologen geben zu bedenken, ob es sich bei dermaßen hohen Quoten gar um Alarmsignale für Krisen und Unzufriedenheit handeln könnte. Andererseits muss der Anspruch einer funktionierenden Demokratie, vom Wahlrecht auch Gebrauch zu machen, aufrechterhalten bleiben. In den letzten Jahren ist jedoch eine deutliche Zunahme der Nichtwähler auf allen Ebenen zu konstatieren. Bei der Landtagswahl 1996 in Baden-Württemberg lag die Wahlbeteiligung bei 67,6 %. Über ein Viertel der wahlberechtigten Bevölkerung verzichtete demnach auf das "Königsrecht des demokratischen Bürgers." Im Hinblick auf Art. 20 GG und Art. 25 der Landesverfassung müsste man sagen: Ein Teil des Volkes "lässt die Staatsgewalt nicht von sich ausgehen."

Noch bedenklicher stimmt, dass bei Nichtwählern die Jungwähler überproportional stark vertreten sind (bei den letzten Landtagswahlen lag der Anteil der Nichtwähler bei den 18- bis 25jährigen bei ca. 40%).

Auch wenn wir durch neuere Untersuchungen wissen, dass etliche Nichtwähler politisch interessiert sind und sich ganz bewusst vom Wahlvorgang fernhalten, kann man dennoch davon ausgehen, dass sich viele Nichtwähler über die Wirkung ihres Verhaltens nicht viel Gedanken machen. Sie tragen aber in Wirklichkeit ganz entscheidend zum Ausgang von Wahlen bei. Sonnenschein und Bequemlichkeit mögen schon manche Wahl mit entschieden haben. Für die Nichtwähler müsste besonders bedrückend sein zu wissen, dass ihre Enthaltung unter Umständen Gruppierungen zugute kommt, die sie nie unterstützen wollten. Es ist also in jedem Fall problematisch, sich nicht an Wahlen zu beteiligen. Der Standpunkt: Es ist ja ohnehin nutzlos, man kann nichts ausrichten, ist objektiv nicht haltbar.

 

Wahlkampf und Wahlentscheidung

Freilich können auch die politischen Parteien, die den Wahlkampf gestalten, wesentlich dazu beitragen, dass die Bürger vom politischen Geschäft eher angewidert als angezogen werden. Durch die Verteufelung des politischen Gegners wird fast jede Identifikationsmöglichkeit genommen. Das Anpreisen von Politik im Stil der Waschmittelreklame vermittelt nicht gerade den Eindruck, dass Wahlen ein sehr bedeutsamer Vorgang in einer Demokratie wären. Natürlich müssen Mittel angewandt werden, die mobilisierend wirken und auf Wahlen aufmerksam machen, aber es ist doch merkwürdig, wenn die "Verpackungsprobleme" im Vorfeld der Wahlen mehr Gewicht als die Inhalte haben. Der Effekt ist durchaus vorhanden: Die höhere Wahlbeteiligung bei Bundestagswahlen im Vergleich mit Landtagswahlen ist sicher auch auf die umfassendere "Materialschlacht" zurückzuführen - dennoch ist das kein Beweis für die Angemessenheit dieser Methoden in einer funktionierenden Demokratie.

Da man ohne Elemente der Werbung bei Wahlen nicht auskommen kann, kommt es auch wesentlich darauf an, den Wähler zu befähigen, hinter die Reklame zu blicken. Die Angebote politischer Bildungsarbeit können deshalb nicht umfassend genug sein, da es für die Bürger sehr schwer ist, begründete Entscheidungen zu treffen. In einer Demokratie sollte die Wahl eine "Entscheidungsqual" sein. Der Befund, dass die Zahl der Wechselwähler zunimmt, spricht für mehr Reife der Bürgerinnen und Bürger. Wer die Wahlentscheidung als "lebenslangen Dauerauftrag" versteht, übersieht z.B. unter Umständen die Kontrollfunktion der Wahlen.

Die begründete Wahlentscheidung stellt im Idealfall fast eine Überforderung des Wählers dar. Es gibt nämlich verschiedene Orientierungsmarken für den Wähler, die unter Umständen nur schwer zur Deckung zu bringen sind. Man kann z.B. versuchen, die sachgerechtesten Lösungen politischer Problemfelder auszumachen. Die Orientierung an der Qualität des politischen Führungspersonals kann vielleicht eine andere Entscheidung nahelegen. Diese Markierungspunkte sind für andere Wähler wieder weniger bedeutsam, gemessen an der Frage der Grundausrichtung einer Politik. Ins Blickfeld treten weiter die Fragen des persönlichen Interesses: Was habe ich persönlich von dieser oder jener Wahlentscheidung zu erwarten? Das sind nur wenige Punkte aus dem breiten Fächer der Überlegungen, die bei einer Wahl angestellt werden könnten. Sie zeigen, dass die Wahl wesentlich anspruchsvoller ist, als es der Wahlkampf oft vermittelt. Auch die wünschenswerte hohe Wahlbeteiligung ist letztlich nur sinnvoll, wenn begründete Entscheidungen dahinterstehen.

Da Wahlen nur in größeren Abständen stattfinden, sollte das Interesse der Bürger daraufhin noch stärker gebündelt und aktualisiert werden können.

 

Das Wahlsystem

Die Frage, nach welchem System gewählt wird, ist in diesem Zusammenhang nicht unwichtig. Der Wähler sollte zumindest verstehen, nach welchen Regeln seine Entscheidung gewichtet wird und wie sich die Zusammensetzung der Parlamente vollzieht.

Das Wahlrecht, das für die Landtagswahlen in Baden-Württemberg maßgebend ist, verbindet Elemente der Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl (Art. 28 Landesverfassung). Die näheren Grundsätze sind im Landtagswahlgesetz (in der Fassung vom 6. September 1983, geändert durch Gesetz vom 15. Oktober 1990 und vom 18. Februar 1991) enthalten.

Danach werden 120 Abgeordnete auf die Parteien im Verhältnis ihrer Gesamtstimmenzahl im Land nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren verteilt. Die Landtagssitze werden also im Verhältnis der erreichten Stimmenzahl gerecht auf die Parteien verteilt, soweit sie mindestens 5% der im Land abgegebenen Stimmen erreicht haben (allerdings gehen Mandate nicht verloren, die von Bewerbern in Einzelwahlkreisen errungen wurden).

Das Element der Persönlichkeitswahl kommt bei der Auswahl der Abgeordneten zum Tragen: Es kommen nur Bewerber in den Landtag, die sich in einem Wahlkreis stellen. Es gibt keine Listen, die zur Verteilung von Mandaten herangezogen werden. Jeder Wähler hat auch nur eine Stimme.

Kompliziert erscheint das Wahlrecht, was die Verteilung der Sitze im einzelnen betrifft. Im gesamten Land gibt es 70 Wahlkreise. In jedem der 70 Wahlkreise ist der Bewerber mit den jeweils meisten Stimmen gewählt. Bei den Landtagswahlen im Jahr 1992 gewann die CDU 69 dieser Direktmandate. Die SPD konnte 1 Direktmandat gewinnen. FDP/DVP, Grüne und Republikaner errangen kein Direktmandat. Da nach dem Landtagswahlgesetz die Sitze entsprechend dem Verhältnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen verteilt werden, muss ein Ausgleich für die Parteien geschaffen werden, die bei der Verteilung der Direktmandate keine ihrer Gesamtstimmenzahl entsprechende Berücksichtigung fanden.

Die jeder Partei nach dem Verhältnis ihrer Gesamtstimmenzahl im Land zustehende Zahl der Sitze werden auf vier Regierungsbezirke (Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg, Tübingen) im Verhältnis der von ihr dort erreichten Stimmenzahlen verteilt. So erhielten z.B. bei den letzten Landtagswahlen (1996) im Regierungsbezirk Karlsruhe die CDU 18 Sitze, die SPD 11 Sitze, die Grünen 4 Sitze, die FDP/DVP 3 Sitze und die Republikaner 3 Sitze.

Die 18 Sitze der CDU fielen ausschließlich an Bewerber, die in ihrem Wahlkampf das Direktmandat (also die höchste Stimmenzahl aller Bewerber im Wahlkampf errungen hatten. Bei den anderen Parteien trat die Situation ein, dass ihnen sog. Zweitmandate zustanden, da sie keine oder zu wenige Direktmandate gewonnen hatten. Die SPD bekam zu einem errungenen Direktmandat noch 10 Sitze dazu. Die anderen Parteien erhielten ausschließlich Zweit- bzw. Ausgleichsmandate.

Bei der Verteilung der Zweitmandate kommt es auf die absoluten Stimmenzahlen und nicht auf den relativen Abstand zum direkt gewählten Abgeordneten eines Wahlkreises an. So zog z.B. bei den Landtagswahlen 1996 die SPD Kandidatin im Wahlkreis Leonberg mit 23,0% der Stimmen in den Landtag ein, während der Kandidat der gleichen Partei im Wahlkreis Geislingen mit 27,5% kein Mandat erhielt. Diese umstrittene Regelung ist vom Staatsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 25.6.1977 als die Wahlgerechtigkeit nicht verletzend bestätigt worden. Damit sind die Chancen von Kandidaten in bevölkerungsstarken Wahlkreisen - trotz der Neueinteilung der Wahlkreise gibt es immer noch deutliche Unterschiede - größer als die ihrer Kollegen in kleineren Wahlkreisen. So gibt es Wahlkreise die 5 Abgeordnete ins Parlament schicken, neben anderen, die nur durch den Gewinner des Direktmandats vertreten sind. In der Wahlperiode des 12. Landtags vom 1. Juni 1996 bis 31. Mai 2001 entsenden 2 Wahlkreise 5 Abgeordnete, 9 Wahlkreise 4 Abgeordnete, 12 Wahlkreise 3 Abgeordnete, 26 Wahlkreise 3Abgeordnete und 21 Wahlkreise einen Abgeordneten ins Parlament. Diese ungleichgewichtige Vertretung der Wahlkreise ist nicht ganz unproblematisch, auch wenn die Abgeordneten grundsätzlich "Vertreter des ganzen Volkes" sind.

Zu bemerken bleibt noch, dass es die Möglichkeit von Überhangmandaten gibt. Diese Situation tritt dann ein, wenn eine Partei in einem Regierungsbezirk mehr Direktmandate erreicht als ihr nach dem Stimmenverhältnis zustehen. So gewann die CDU bei den letzten Wahlen mit einem Stimmenanteil von 41,3 % 69 der 70 Wahlkreise. Das waren 18 Mandate mehr, als dem Gesamtstimmenanteil der CDU entsprach. Diese 18 Sitze gehen der Partei dennoch nicht verloren. Nur darf die Sitzverteilung entsprechend dem Gesamtstimmenverhältnis nicht gestört werden. Deshalb erhielten die anderen Parteien sog. Ausgleichsmandate: 8 an die SPD, 4 an Bündnis 90/Die Grünen, 2 an FDP/DVP und 3 an die Republikaner. So sitzen im 12. Landtag nicht 120, sondern 155 Abgeordnete. Da diese Zahl von Überhang- und Ausgleichsmandaten als zu hoch erscheint, soll das Wahlrecht geändert werden.

Beim Landtagswahlrecht spielen die Ersatzbewerber (oder Zweitkandidaten) der Parteien in den Wahlkreisen eine gewichtige Rolle. Sie rücken beim vorzeitigen Ausscheiden des Hauptbewerbers in den Landtag nach. Sie kommen außerdem dann zum Zug, wenn die Zahl der einer Partei in einem Regierungsbezirk zustehenden Sitze höher als die Zahl der Wahlkreise ist. Im Regierungsbezirk Tübingen gewann die CDU z.B. bei den Landtagswahlen 1980 alle 11 Direktmandate. Nach dem Stimmenverhältnis standen der CDU aber sogar 12 Sitze zu. Das 12. Mandat erhielt der Ersatzbewerber der CDU im Wahlkreis Biberach, weil die CDU in diesem Wahlkreis die höchste Stimmenzahl im gesamten Regierungsbezirk erzielt hatte.

Eine gewisse Schwierigkeit bei der Nominierung von Kandidaten kann es dadurch geben, dass die Wahlkreise, die von der Größe her vergleichbar sein müssen, nicht immer organisch gewachsen und relativ selten mit Landkreisen (und damit den entsprechenden Organisationseinheiten der Parteien) deckungsgleich sind.

Insgesamt gesehen gewährleistet das Landtagswahlrecht eine gerechte Sitzverteilung im Parlament und sorgt gleichzeitig für Abgeordnete, die schon allein vom Bestellungsverfahren her kaum Parteifunktionäre sein können, sondern mit den Bürgern verwurzelt sein müssen.

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