Foto: Europäische Zentralbank

Das Etatrecht - Königsrecht des Parlaments

Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen nach Art. 79 der Landesverfassung im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Über diesen Plan und damit über die Verwendung der „öffentlichen Mittel“, die ja zum größten Teil dem Bürger abgeforderte Steuer- und Gebührengroschen sind, entscheidet der Landtag. Ihm steht das Etatrecht zu.

Seit 1981 beschließt der Landtag Doppelhaushalte, d.h. nur alle zwei Jahre findet im Landtag eine eingehende Beratung aller Haushaltsplanansätze statt.  Mit Umstellung der Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre ab 1996 wurden in den Jahren 1997 und 2004 Einjahreshaushalte eingeschoben.

Man nennt das Etatrecht des Landtags auch das „Königsrecht“ des Parlaments. In der Praxis aber hat der Landtag nur beschränkten Einfluss auf Umfang und Gestaltung des jeweiligen Haushalts. Von den Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres ist ein Großteil von vornherein durch bundes- und kurz- bis mittelfristig auch durch landesgesetzliche Regelungen oder sonstige Rechtsverpflichtungen gebunden, ehe die Abgeordneten den Etatentwurf zu Gesicht bekommen.

Insgesamt sind nur etwa zwei Prozent des Haushaltsvolumens oder rund 600 Millionen Euro frei verfügbar. Im Übrigen, also zu rund 98 Prozent, tätigt das Land Ausgaben, um seinen Rechtsverpflichtungen nachzukommen und um die Funktionsfähigkeit der Verwaltung zu gewährleisten. 

Hoher Anteil an Personalausgaben

Insbesondere die Personalausgaben bilden einen großen Kostenblock. Das Land beschäftigt rund 267.000 Personen. Dazu zählen Lehrer – als die mit Abstand größte Gruppe – Professoren, Richter, Polizeibeamte, die Bediensteten der Finanzämter sowie Mitarbeiter in den Verwaltungen der verschiedenen Landesbehörden.

Mit Schule und Hochschule, Justiz, Innerer Sicherheit und Steuerverwaltung haben die Länder innerhalb der bundesstaatlichen Aufgabenverteilung die personalintensivsten Aufgabenbereiche. Deshalb ist der Landeshaushalt Baden-Württembergs von einem hohen Anteil an Personalkosten in Höhe von rund vierzig Prozent der Gesamtausgaben geprägt.

Im Haushalt muss die Regierung bis ins Einzelne offenlegen, welche Ausgaben vorgesehen sind. Der Haushalt wird deshalb auch ein in Zahlen gegossenes Regierungsprogramm genannt, denn mit der Entscheidung über nüchterne Zahlen verknüpfen sich oft auch grundsätzliche politische Auseinandersetzungen.

Mit insgesamt 35 Prozent der Gesamtausgaben oder rund 11,5 Milliarden Euro sind Bildung, Forschung und Kultur die Ausgabenschwerpunkte des Landes. Justiz und Innere Sicherheit machen zusammen rund acht Prozent aus. Knapp sieben Prozent der Ausgaben sind Leistungen an andere Länder im Länderfinanzausgleich und fast 17 Prozent sind Finanzzuweisungen des Landes an die Gemeinden. Die Zinszahlungen schlagen mit über sechs Prozent zu Buche. 

Die meisten Gesetze, die der Landtag macht, werden in zwei Lesungen im Plenum behandelt. Verfassungsändernde Gesetze und der Haushaltsplan als besonders wichtiger Punkt müssen dagegen immer in drei Lesungen behandelt werden. Zusätzlich berät der Finanzausschuss mehrmals über den Haushaltsplan. Erst nach der Dritten Lesung wird dann im Plenum über den Haushalt des Landes abgestimmt.

Änderungswünsche einzelner Abgeordneter oder einer Fraktion zum Haushalt haben aber nur dann eine Chance, wenn sie im  Finanzausschuss und schließlich im Plenum des Landtags eine Mehrheit finden. Tatsache ist jedoch, dass kein Haushaltsplan in der von der Regierung ursprünglich vorgelegten Fassung verabschiedet wird.

Hat der Landtag sein „Königsrecht“ durch die Verabschiedung des Haushaltsplanes wahrgenommen, kann er darauf grundsätzlich keinen Einfluss mehr nehmen. Ändern sich die Verhältnisse und werden Ausgaben notwendig, die im Haushalt nicht oder nicht in der erforderlichen Höhe vorgesehen sind, dann kann der Finanzminister diese unter bestimmten Voraussetzungen und innerhalb bestimmter finanzieller Grenzen selbst bewilligen. Sind die vom Landtag selbst festgelegten Grenzen jedoch überschritten, muss der Finanzminister dem Parlament einen Nachtragshaushalt vorlegen.

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Die Gliederung des Staatshaushaltes...

Der baden-württembergische Staatshaushalt ist in Einzelpläne untergliedert. Dem Staatsministerium, den Fachministerien, dem Landtag und dem Rechnungshof ist jeweils ein Einzelplan gewidmet. Die Einzelpläne sind in Kapitel untergliedert, diese wiederum in sogenannte Einzeltitel für alle Einnahmen und Ausgaben.

Rund 15.000 dieser Titel werden nicht nur vom Landtag als dem parlamentarischen Kontrollorgan, sondern auch vom Landesrechnungshof geprüft. Dessen Mitglieder haben die gleiche Unabhängigkeit wie Richter. Der Rechnungshof, der seinen Sitz in Karlsruhe hat, kontrolliert die ordnungsgemäße Verwendung der Haushaltsmittel und berichtet jährlich unmittelbar dem Landtag. Gleichzeitig geht sein Bericht auch an die Landesregierung.

... und Einnahmequellen

Die wichtigste Einnahmequelle des Landes sind die Steuern. Am ergiebigsten sind dabei die sogenannten Gemeinschaftssteuern, die dem Bund und den Ländern, teils auch den Gemeinden, gemeinsam zustehen. Zu diesen Steuern zählen: Lohn- und Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer, nicht veranlagte Steuer vom Ertrag (Kapitalertragsteuer).

Des Weiteren erhalten Bund und Länder über eine Umlage einen Teil des Gewerbesteueraufkommens der Kommunen. Die Einnahmen aus den genannten Steuern machen mehr als siebzig Prozent der Gesamteinnahmen des Landes aus. Seine Finanzkraft hängt also entscheidend von Konjunktur und Beschäftigung ab. An Landessteuern stehen dem Land unter anderem zu: Kraftfahrzeugsteuer, Erbschaftsteuer, Lotteriesteuer, Biersteuer, Feuerschutzsteuer, Grunderwerbsteuer.

Weitere wesentliche Einnahmequellen des Landes sind Zahlungen, die der Bund zur Erfüllung bestimmter Aufgaben leistet sowie Verwaltungseinnahmen, Mieten und Pachten, Stundungs- und Verzugszinsen, Gewinne aus Unternehmen des Staates, die Einnahmen aus den staatlichen Lotterien und aus den Abgaben der Spielbanken sowie Strafen und Geldbußen.

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Ausgeglichener Haushalt als Ziel

Trotz dieser Einnahmen, die 2007 rund 32 Milliarden Euro betrugen, muss das Land zur Bewältigung der Aufgaben jährlich noch neue Schulden aufnehmen. Ende 2006 betrug der Schuldenstand rund 41 Milliarden Euro, was einer Verschuldung von 3.824 Euro pro Einwohner entsprach. Damit gehört Baden-Württemberg mit Bayern und Sachsen zu den Ländern mit der geringsten Pro-Kopf-Verschuldung.

Die Konsolidierung des Landeshaushaltes ist und bleibt eine der wichtigsten Aufgaben der Finanzpolitik, um den finanziellen Gestaltungsspielraum der nachfolgenden Generationen zu sichern. Ziel ist es, die Staatsverschuldung nicht weiter zu erhöhen, sondern als Regelfall Haushalte ohne Neuverschuldung vorzulegen.  Dieses Ziel von einem ausgeglichenen Haushalt ergibt sich auch aus dem Europäischen Stabilitätspakt, wonach sich die EU-Staaten – und somit auch die Bundesrepublik als Gesamtstaat – zu einem solchen verpflichtet haben. 

Die Landesregierung hatte sich dafür als Zielmarke das Jahr 2011 gesetzt. Infolge steigender Steuereinnahmen konnte 2008 erstmals wieder ein Landeshaushalt ohne Neuverschuldung vorgelegt werden. Auch 2009 kam Baden-Württemberg ohne neue Schulden aus. Durch die weltweite Wirtschaftskrise  ist das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts allerdings wieder in weite Ferne gerückt. Dem Finanzausschuss zufolge wird die Neuverschuldung 2010 auf 2,646 Milliarden Euro und 2011 auf 2,131 Milliarden Euro belaufen. „Aufgrund dramatischer Einnahmeausfälle ist eine Neuverschuldung in diesem und im nächsten Jahr unausweichlich“, erklärte der Ausschussvorsitzende Ingo Rust. Mit der Verabschiedung des Haushaltsplans steigt die Verschuldung des Landes bis Ende 2011 auf 46,5 Milliarden Euro an. Dies bedeutet für Baden-Württemberg eine Pro-Kopf-Verschuldung in Höhe von 4.322 Euro.

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